思道学刊 第八辑 二零二三年 秋
Si Dao Journal No.8 Autumn 2023
内容摘要：慈善的本质是基于对人间疾苦的悲悯，对在困境中的人们施以援手，帮助他们尽可能脱离贫困、疾病与苦难。慈善者的悲悯之心绝不是高高在上的施与，而是因对受苦者的感同身受而内视己身所产生的对人之尊严的敬畏，因而更存谦卑之心，故有“施比受更有福”之说。所以从本质上而言，与慈善相关的制度应与权力相去甚远。但随着慈善行为更加需要依托组织而非个体善行，政府主导的福利制度取代了宗教慈善的主导地位，慈善越来越与权力纠结，这种情形广泛存在于中外的慈善机制中。本文主要通过对中国慈善历史的梳理，解析中国慈善的权力逻辑，探讨为何中国的慈善权与权力的连接远比西方世界更加紧密，以及如何实现去权力中心，从而使慈善回归其本质。
一、 中国慈善简微史之窥
与西方的观念和路径不同，中国慈善权往往是权力中心下的一环。传统上中国人的慈善意识和善举，史书记载不绝如缕，捐赠施舍看起来比现代更为常见。学界普遍认为，中国人善举的文化源泉主要来自“仁心”“仁政”的儒家思想、“善恶因果报应”的道家学说与佛家慈悲观、修善功德观以及因缘业报说。在“仁”“善”主张之下，中国古代除政府机构的慈善救助网络外，各类非政府类的慈善施惠主体，如商人、官员、寺院、乡绅的善举也层出不穷。[2]
近代中国多灾多难，官府腐败，执政能力低下，战乱与自然灾难交集，饥荒、疾病、贫困等问题一直困扰着整个社会。在政府救济凋敝的情况下，这一时代的慈善机制多元且璀璨，为近代的中国人民带来一丝温暖和安慰。除了传统的善堂善会仍在努力工作外，一批慈善家也兴起，其中典型的代表有张謇、陈嘉庚、卢作孚、熊希龄、经元善、盛宣怀、施善昌、郑观应等。[3] 除此之外，另一支慈善队伍就是来华的西方宣教士，他们在传道过程中举办慈善活动。在一个世纪的时间里，教会与西方慈善组织在医疗、教育、贫困救助、兵灾赈济等方面发挥了重要作用。他们通过推动中国慈善事业、教育事业以及卫生事业的近代化，客观上推动了中国社会的近代化。[4] 在中西慈善文化融合之下，一批近代中国慈善组织应运而生，其中建于1908年的中国红十字会是中国本土真正具有近代慈善特征的第一个医疗慈善组织，似乎预示着中国的慈善治理的现代化的开端。
至此，中国慈善事业的主体包括政府、寺院、祠堂、地方乡绅、乡会、行会、商人群体、近代以来的宣教士以及善良个人等。近代中国多元化且蓬勃发展的慈善事业实际上停滞于1949年后的计划经济时期，因为那时政府垄断了一切财富的分配和流动，民间慈善几乎偃旗息鼓。直至改革开放，慈善活动才随着公民社会的日渐活跃而日渐活跃。在全球化时代的当代中国，虽然慈善依然是政府的基本职责，但慈善主体又呈现出多元趋势，慈善机制上出现了政府和民间合作的双线模式。
不同的慈善主体，就会出现不同的慈善权利和权力。我们讨论的慈善权力是指当慈善进入组织化运作阶段，慈善工作就会被渗入某种社会政治元素（包括个人野心），尤其是当慈善动机不再单纯为济贫扶伤之时。于是主导慈善者就对慈善事工拥有指引、组织、监管、控制之权。当行善是个人善心驱动而为的时候，个人的慈善权力也是一种慈善权利；当一些民间组织（如非营利组织）主张其慈善工作不受外在强制和干预的时候，此时这些民间组织的慈善权力也表现为他们的慈善权利，尽管民间组织内部也会存在慈善权力现象。
纵观中国慈善历史，因为传统文化及观念之故，慈善主要属于国家现象。所以中国的慈善权力模式与全球主流的慈善模式有很大不同。在中国，慈善权力基本为国家所控制，哪怕是在民间慈善较为发达的明清和近代，也是如此。国家主导慈善事业的慈善权力模式主要表现在国家主导慈善的发动、规模、组织、运作，即便在慈善的主体为非国家的领域，国家也拥有准入、监管、协同等权力。这样的模式在本质上从古至今似乎没有改变。
下面的几个案例可以窥探国家慈善权力运作的样式，从而得以考察强势的国家慈善权力模式对慈善的优劣影响。
二、慈善制度权力逻辑几个叙事
《哈佛亚洲研究学刊》主编韩德林（Joanna Handlin Smith）在《行善的艺术：晚明中国的慈善事业》一书中，详细描述了明朝晚期兴起的慈善热潮。书中探讨了这场前所未有的拯救生灵的热情，何以给超越家族、等级界线的慈善机构的兴起带来了契机。该书下篇“在危机中制定的慈善规则”特别提到慈善与官员的结盟带来了慈善事业的问题。1936年是绍兴药局的黄金时期，据慈善家祈彪佳的日记证实：“穷病之人听到郎中的名字，高兴不已……歌声和赞语充斥大街。”[5] 事情的转机发生在1941年官府主动介入。官府的介入表现在加强药局管理规范（《药局提案》规定了总理事的职责，设置了仪式），官方插手药局慈善的具体事宜，比如通知药局当供应和分发食品、巡查流浪者、灭蝗以及为农民提供春耕种子并告诉他们解决方法。官方的介入的确增强了捐献活动的影响力，给药局带来了某种政治权威（比如，官方认可药局发布宣言的权力）。但另一方面，官方的介入使慈善者更加关注药局与公众之间的利益关系，也使慈善工作变得耗时费力。慈善管理人工作压力不断增加，主要精力花在“尊重官员、平息药局的非议”、检讨对策、检查账本、呈交官方文书等方面。这使得慈善者不得不陷入到应对与官府的关系中。此外，官府对部分药局慈善者的嘉奖也引发药局的人事分裂。官府的介入使得药局歇业，最终关门。[6]
无独有偶，2013年粱其姿在《施善与教化：明清时期的慈善组织》中描述了明末清初善会的历史，其中也提到了地方官僚力量介入明末清初的善堂管理后，慈善组织在清朝初期所显现的理想主义渐渐发生变化，善堂越益将重点放在行政组织问题上面，显示出更多的官僚主义。
明末清初，最初期的善会及善堂在救济项目及组织方面，主要继承了明末的传统，并没有任何政府参与；雍正时期官府开始介入民间慈善。当然官府的介入程度和方式在各时期有所不同，但不外乎在资助、管理、监督功能等方面。如，江苏官府在收纳巨额盐税后，会以捐俸、劝捐与拨官田的方式资助善会（如常熟昭文育婴堂获知县拨田3800亩，苏州育婴堂、普济堂所获的官房所值高达一万多两）。再如，扬州府的官僚介入有扩办的目标，也有整治善会的舞弊之意图。官僚在财务及管理上的介入，使扬州的育婴堂及瓜洲普济堂都得到了大规模地扩充。官府同时也会介入慈善业务的具体事务，比如，限制善堂在施药方面的庞大开销，规定以堂的经费为准，有限度的施药，一旦经费用罄，即张贴布告宣告暂停施药。关于整治善会舞弊，官府主要的做法是令地方绅士监督交接。据粱其姿研究，乾隆之后，官方力量已被视为清理善堂各种陋习的主要法宝，尤其乾隆中前期，官府的介入对善堂的运作往往有正面的作用。但经过雍乾时代的官僚化后，虽然大部分善堂发展得更有规模，但也种下了日后没落的因子：首先是冗员的增多，在扬州由清初时育婴普济堂办事者不过数人，“渐增至数百”，令出资者负担沉重，同时越来越多的善款也更容易产生贪污舞弊；[7] 另一弊端，就是善堂逐渐失去原来济世的目标，而成为“衙门化”的行政机构。乾嘉时嘉湖海防兵备驿政秦瀛(1743—1821)注意到杭州育婴堂卫生环境不良，使得大量弃婴死亡，经进一步调查后，发现主因是由于堂务过分依赖官员，使他们渐失去主动解决问题的动力，而官员也渐将这事视作例行公事来处理，加上地方官动辄更换，反而造成了善堂管理不善及不稳定的后果。[8]
明清药局善会的演变，一再证明中国的慈善权力逻辑一直不能与政治权威脱钩。粱其姿总结说：从此时期开始，我们也渐看到善堂价值观的改变，慈善组织的意识形态在初期有较明显的通俗佛教思想，或说放生会所代表的“生生”思想、“普济”理想，这种思想在乾隆中后期以后渐为“儒生”思想取代。[9]
当代中国的的慈善制度，在全球化的语境下有了不同的样态。我们也有了与国际接轨的“红十字会组织”。许多非营利组织，NGO的以及宗教团体的慈善事业在中国最需要的地方低调蓬勃发展。整个中国的慈善权力逻辑与古时是否两样？我们可以从各层级的民政局的职能中探一究竟。以某区的民政局行政权力事项的梳理表为例：
***区民政局的行政权力事项梳理表
| 序号 | 主项编码 | 主项名称 | 权力类型 | 行使层级 | 备注 |
|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 公开募捐资格审核 | 行政许可 | 省、市、县 | ||
| 2 | 对违反社会团体管理规定行为的处罚 | 行政处罚 | 省、市、县 | ||
| 3 | 对违反民办非企业管理规定行为的处罚 | 行政处罚 | 省、市、县 | ||
| 4 | 对违反慈善活动管理规定行为的处罚 | 行政处罚 | 省、市、县 | ||
| 5 | 对违反志愿服务活动管理规定行为的处罚 | 行政处罚 | 省、市、县 | ||
| 6 | 封存社会团体、民办非企业单位的登记 证书、印章和财务凭证 |
行政强制 | 省、市、县 | ||
| 7 | 对社会团体、民办非企业单位的监督检查 | 行政检查 | 省、市、县 | ||
| 8 | 社会团体、民办非企业单位、基金会有关 事项备案 |
其他行权力 | 省、市、县 | ||
| 9 | 慈善组织公开募捐方案备案 | 其他行权力 | 省、市、县 | ||
| 10 | 慈善信托文件备案 | 其他行权力 | 省、市、县 | ||
| 11 | 慈善组织变更捐赠财产用途备案 | 其他行权力 | 省、市、县 | ||
| 17 | 对孤儿、艾滋病病毒感染儿童、事实无人 抚养儿童基本生活保障金的给付 |
行政给付 | 县 | ||
| 20 | 公开募捐资格审核 | 行政许可 | 省、市、县 | ||
| 21 | 慈善组织认定 | 行政确认 | 省、市、县 | ||
| 22 | 困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴 | 行政给付 | 县 | ||
| 23 | 80周岁以上老年人高龄津贴发放 | 行政给付 | 县 | ||
| 24 | 养老机构备案 | 其他行政权 | 市、县 | ||
| 25 | 对骗取社会救助资金、物资或者服务的处罚 | 行政处罚 | 县 | ||
| 26 | 最低生活保障金给付 | 行政给付 | 县 | ||
| 27 | 临时救助对象救助金给付 | 行政给付 | 市、县 | ||
| 28 | 特困人员救助供养金给付 | 行政给付 | 县 | ||
| 29 | 精减退职老职工补助金给付 | 行政给付 | 县 | ||
| 30 | 困难群众价格临时补贴给付 | 行政给付 | 县 | ||
| 31 | 农村离任“两老”生活补助资金给付 | 行政给付 | 县 |
从上表可以看出，今天的中国慈善构成中国政府的基本职责。
在某区民政局的31项行政权力中，如果把对老弱病残者的救助当作政府主导的慈善，那民政局职权中与慈善直接相关的有14项。可见政府主导了慈善工作的方方面面。除了民政局以外，“中国红十字会”、共青团、妇联、工会等群众团体也是广施慈善的组织，但我们知道这些组织是纳入政府事业编制的机构，比如红十字会是属于“由国务院机构编制，管理机关核定，并经国务院批准免予登记的团体”。以今天公认的两种慈善模式即政府的福利模式和大众的公益事业而论，中国的慈善显然是以政府的福利为主导，除了宗教慈善，其他民间慈善没有形成普世的慈善意识和普遍的慈善行为，所谓“为富不捐”者多，“劝捐”、“迫捐”者多，“乐捐”者少。
人们也在探寻民间无以拥有发达慈善事业的原因，比如是否与中国缺乏接近慈善本质的文化支撑有关。但有一个重要原因还是与权力逻辑相关的，即政府对慈善组织的备案、许可、监管与处罚的制度。根据中国相关非营利组织法，慈善组织获得许可并非容易，慈善还有很浓的官办色彩，没有政府支持的慈善组织很难合法注册，受监管的慈善组织的自主权受到许多限制。当然政府也看到民间漠然的大众，希望激发民众慈善帮扶的美德。就像民政部常常发布指导意见，对加强政府救助和慈善帮扶有效衔接作出部署。[10] 指导意见中还特别提出充分发挥民政服务站的作用，大力发展互联网慈善，不断拓宽资金筹集渠道等。我们依稀可以看到自古以来的“劝捐”的影子。
总之，从古代官府开仓赈济到今天的慈善机制，中国慈善制度有着深刻的权力逻辑。政府通过税收制度，重新分配社会财富的慈善事业周济苍生无数，功不可没。但当我们谈及怎样的慈善机制更惠天下、运作更有效、更能摒弃私欲防备善行中的贪腐时，我们可以看到权力主导构建的慈善机制将深刻影响着慈善作为对人间苦难来自社会良心的最后救济的力量。
三、权力逻辑下的慈善动机与慈善本质的距离
中国传统的确存在朴素的慈善。老子倡导“矜孤恤寡，敬老怀幼”、“济人之急，救人之危”，道家的慈善观念认为慈善的最高境界像水一样，滋养万物而不求回报。从汉朝起，佛教的慈悲观念以及善恶报应对中国的影响巨大，无论王侯将相抑或平民百姓，因恐惧来世恶报，心生警觉，多行布施。及至宋元明清，以劝善戒恶、因果报应与阴鹜观念为中心的劝善思想，在民间广为流传。这些朴素的慈善观念今日犹存，只是在中国历史中并未成为主流，因为从西周伊起，“仁心”“仁政”的思想构成官府的主流意识形态[11] ，在这些思想中可以看见慈善在中国会成为政府垄断产品的端倪。
国家慈善与一般慈善的本质差异在于慈善之动机。国家的慈善动机在救济苍生前，首先有“人心向背”的政治考虑。比如饥荒年间，政府开仓赈灾这种由来已久的制度化行为，背后的逻辑就是要彰显家长式的国家角色。国家的正当性来自照顾好在灾难中的国民以增强江山社稷正统性和政权的合法性。正因如此，慈善权成为难以与民间分享的权力。古代中国官府认为个人的慈善活动与政府的仁政难能并存，因为个人慈善活动的存在似乎暗示政府失职，没有负担其应有的责任，这无异活生生地印证了政府的不“仁”。因此，以儒家思想为统治思想的中国官方对民间慈善活动存有很大的排斥性。即使在明清时代，虽然有股新鲜的慈善力量——基督宣教士的慈善行为给慈善权行使环境带来变革，但慈善权的行使依然难逃与国家权力逻辑的关联。
关于慈善之本质，用世俗伦理学来表述督教神学理念最著名者为托马斯·阿奎那。西方系统的慈善机制与基督教在欧美的兴起相关。因为圣经的教导[12] ，慈善构成基督教会事工的基本支柱和基督徒的基本生活准则。英文charity(慈善)的本意就是基督徒的爱，Charity是今天“慈善”的英文通用词汇。作为虔诚的基督徒（天主教徒），阿奎那的伦理学是根基于他所谓“行为的第一原则”之上的。阿奎那把人类美德归纳为审慎、节制、正义、坚忍。阿奎那认为这四大美德都是自然的、且与生俱来的，它们之间也是互相连结的。有意思的是，阿奎那提出四大人类美德的同时，也指出三大神学上的美德：信仰、希望、以及慈善。这三大神学美德是超自然的，其目标也与其他美德不同：神学美德的目标是上帝本身，上帝是所有事物的尽头，超越了我们的理性所能取得的知识。阿奎那的伦理学和自然法理论揭示了慈善的源头——因为神就是爱，神是圣洁的神。慈善本质是来自上帝对祂的子民的命令（要做圣洁的子民），故此新旧约的律法命令他们施舍穷人。申命记和其他经卷都劝诫人们慷慨地向穷人和陌生人伸出援助之手，善待鳏寡孤独。新约圣经要求基督徒尽其所能帮助处在极端状况下或者急难之中的同类。可见，慈善不仅仅因为悲悯他人的匮乏，把自己多余的施舍与人，慈善的本质是上帝希望人类拥有和分享他的形象和荣耀。在这里我们看到以神为中心的慈善和以人为中心的慈善的不同。以神为中心的慈善不仅是命令，而且是对上帝的回应，其慈善的动机是向神的，善行不是取悦人，而是取悦神。因为善行是做给神的，所以不需要得到人的赏识和评价。而且对何为善、何为善行，其标准在上帝，而不是在人，人的善行不断的趋向神的美善。慈善的资源在于我们所得到的一切都是上帝的，我们给出去，是神所喜爱的，而不是我有多余的我才给出去。这种对动机的寻找与深化，形成宗教史的重要内容，在基督教文明中，特别形成基督教神学的发展动力之一。在行动的表现上，也形成一个系列，从施舍、剩余物品的捐献，到贡献，到牺牲,到牺牲生命一切。正是在这样的观念的支撑下，现代西方慈善权呈多元主体的机制，慈善权去中心化，各路慈善事工凭善心而为。
而在中国，慈善受制于权力，在权力逻辑下，慈善的本质异化为慈善之动机。官府对慈善权力执着的把持，源于历朝历代的君主实施仁政求证自己圣明的追求；而把善行作为自我修行的个体行为，如果不是为了赢取赞誉，多多少少也是为了满足心灵需要，难以生出特蕾莎修女那般的悲悯与深情。
四、慈善制度如何去权力中心
从上面的分析中，我们看到权力为中心的慈善制度，常常会带来慈善的式微和停滞，这在中国的慈善历史上可以窥见。以1950年代到1970年代的计划经济时期为例，这个时期的慈善领域深受高度集中的经济政治体制的影响。政府认为旧有的慈善组织是“旧社会统治阶级欺骗与麻痹人民的装饰品”与“帝国主义从事的阴谋破坏工作”，彻底否认了民间慈善的独立地位。政府提出“社会救济福利事业应该掌握在政府手中，个人与团体可参与政府救济组织”的制度方针。[13] 从1950年起，政府开始对旧有的民间慈善组织、在华国际组织进行取缔、改造，取而代之以政府福利救济机构。1954年8月内务部办公厅在《答外国记者问》中，阐述了中国政府在救灾工作中对于接受国外援助和捐赠的方针：中国原则上欢迎国际友人的友好援助，但中国人民可以通过自己的生产自救、国内调剂来度过灾荒。当时的福利救济机构多以群众团体的法人形式存在，由政府发起成立，运作经费纳入各级财政预算，归属政府管理。如中国人民救济总会(1950-1956)是政府领导下的群众性救济组织，负责整合全国旧有慈善组织改造工作，其领导机构执行委员会是由国家副主席、卫生部部长及民主人士构成，救济福利款物由国家财政补助或在群众中募集。此外，政府依托工会系统办设休养院、养老院、孤儿保育院及残疾人福利院等集体福利设施，从而，以福利的形式承包之前民间承担的慈善工作。[14] 不可否认，这些举措对帮扶孤寡老弱病残者意义非凡，但摒弃民间救助之途，实际上让政府救助之力不及的人失去了受到社会救助的可能性。到了文革时期，慈善事业被认为是“资产阶级的糖衣炮弹”和“往社会主义脸上抹黑”，遭到彻底取缔，由此陷入了停滞状态。与此不同，在改革开放时期，政府自行解除在慈善领域的垄断，适当开放非营利组织和非政府组织的发展，中国的慈善事业也随之蓬勃发展，从而迎来了中国慈善历史的黄金期。可见不同的慈善权力运作模式会极大影响一土一方慈善事业的盛衰枯荣。
如何使慈善回归为合乎慈善本质的善行？保持慈善的多中心是一剂药方。
首先，政府需要自觉树立公益领域的权力边界意识，应该破除全能政府的观念，厘清私人领域和公共领域的关系，建立有限政府。
其次，慈善事业要多中心化。政府、专业化的慈善组织、工商业者的家族基金、宗教慈善等等多元共存。从国际上看，有组织的、专业性的慈善组织是慈善发展的主流。
第三，弘扬宗教慈善的价值。相比过于纠结自己的慈善动机的世俗慈善，宗教慈善最接近慈善的本质。宗教作为社会良心的居所，使慈善更加纯净。纵观世界，当慈善在社会领域还没有开花繁盛就已经凋零的时候，当政府的慈善常常与伪善、选票、腐败相连的时候，宗教界的慈善从观念到实践总是经久不衰的繁盛。在近现代中国民间救援的历史上，绝大部份的慈善组织与宗教有关。而到了后现代主义的今天，在一个躺平啃老的时代、一个精致的利已主义群体成为青年们奋斗目标的世代，慈善的理想主义者已经凤毛麟角，而宗教界人士依然出没在最贫穷、最肮脏、最无助、最被社会遗弃的地方，乐施好善、悲天悯人、扶危济困。可以说，慈善事业避免权力侵蚀的核心就是让宗教慈善自由发展。
夏洛蒂.勃朗特在《简·爱》中借简·爱之口说出“人活着就是为了含辛茹苦”，可见苦难一定是人间悲苦的一部分，那么慈善也注定成为救难的不可或缺的良药。希望去权力中心的多元慈善路径，在茅屋为秋风所破之处“大庇天下寒士”，让人们可以在苦难中生出欢颜和盼望。
注释
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